Zentrale Rechtsgrundlage im Atomgesetz

In Deutschland existieren bereits seit 1976 (vierte Novelle des Atomgesetzes), einschlägige Rechtsgrundlagen, die die Planung und den Bau von Endlagern für radioaktive Abfälle regeln. Zentral sind hier die §§ 9a und 9b des AtG zu nennen. § 9a enthält Regelungen zur „Verwertung radioaktiver Reststoffe und Beseitigung radioaktiver Abfälle“ und besagt u.a., dass der Bund Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle bereitzustellen hat (§ 9a Abs. 3 AtG). Für den Bund nimmt das Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) als Oberbehörde des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) die Aufgabe als Antragsteller und Betreiber von Endlagern wahr (§ 23 Abs. 1 Nr. 2 AtG). Der Bund kann die Erfüllung dieser Pflichten auch vollständig auf eine andere Organisation übertragen („Beleihung“), wenn diese die entsprechende Zuverlässigkeit aufweist (§ 9a Abs. 3 S. 3 AtG). Als Verwaltungshelfer (gem. § 9a Abs. 3 S. 2 AtG) hat das BfS für die Errichtung des Endlagers Konrad und die Betriebsführung des Endlagers Morsleben sowie des Erkundungsbergwerks Gorleben die Deutsche Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe mbH (DBE) beauftragt.

Planfeststellungsverfahren als Garant für Sicherheit

Die zwingende Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens mit einer integrierten Umweltverträglichkeitsprüfung für die Errichtung und den Betrieb eines Endlagers ist in § 9b AtG geregelt. Ein Planfeststellungsverfahren mit abschließend ergehendem Planfeststellungsbeschluss dient dem Ziel, nachzuweisen, dass alle gesetzlich festgelegten Schutzziele eingehalten werden, d.h. dass Leben, Gesundheit und Sachgüter dauerhaft geschützt werden. Als Genehmigungsbehörde ist die atomrechtlich zuständige Landesbehörde des Bundeslandes verantwortlich, in dem das Endlager liegt. In Niedersachsen und Sachsen-Anhalt, den Bundesländern, in denen sich die Standorte befinden, sind dies die jeweiligen Landesumweltbehörden.

BfS und BMU in Doppelfunktionen

Zunächst nimmt im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens das BfS als Betreiber von Endlagern die Funktion des Antragstellers wahr. Darüber hinaus übt das Referat „Endlagerüberwachung“ (EÜ), eine Stabsstelle innerhalb des BfS, das dem Vizepräsidenten unterstellt ist, die interne Überwachung über die in Errichtung, Betrieb bzw. sich in Stilllegung befindlichen Endlager aus. Die Herausforderung, dass sich der Betreiber eines Endlagers „selbst überwacht“, ist im BfS dadurch gelöst, dass die Organisationseinheit als Stabsstelle organisiert ist und ein eigenes Budget zur Bestellung von Sachverständigen vorhanden ist. Die atomrechtliche Aufsicht über das BfS übt das BMU aus.

Bei einem Planfeststellungsverfahren hat das BMU noch eine weitere Funktion zu erfüllen: neben der atomrechtlichen Aufsicht über den Antragsteller BfS hat es auch die Funktion als Bundesaufsicht über die zuständige Planfeststellungsbehörde eines Bundeslandes (Art. 85 Abs. 3 Grundgesetz).

Die Abfallverursacher (überwiegend die Energieversorgungsunternehmen) selbst haben keine Funktion in einem Planfeststellungsverfahren. Allerdings werden die gesamten Verfahrenskosten von ihnen durch die Regelungen der Endlager-Vorausleistungsverordnung (EndlagerVlV) übernommen.

Konzentrationswirkung des Planfeststellungsverfahrens

Gemäß § 75 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) konzentriert die Planfeststellungsbehörde auch die Rechtsgebiete (z.B. Immissionsschutzrecht,  Wasserrecht,  Baurecht) anderer sonst zuständiger Fachbehörden. D.h. die Planfeststellungsbehörde nimmt auch diese Aufgaben wahr und muss Maßnahmen durchführen, die sonst Aufgabe anderer Behörden wären. Ein Planfeststellungsverfahren wirkt insofern kompetenzerweiternd für die zuständige Planfeststellungsbehörde, da sie die Entscheidungskompetenz anderer sonst zuständiger Behörden übernimmt. Ausnahme bildet lediglich das Bergrecht, welches als eigenständiges Rechtsgebiet durch die Bergbehörde im Planfeststellungsverfahren vertreten wird (§ 9b Abs. 5 Nr. 3 AtG)

Zwingende Öffentlichkeitsbeteiligung

§ 73 Abs. 3 VwVfG schreibt vor, dass im Planfeststellungsverfahren das Vorhaben öffentlich bekannt zu machen und für einen Monat zur Einsichtnahme auszulegen ist. Jeder, der seine Belange durch das Vorhaben berührt sieht, kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der die Unterlagen auslegenden Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. Die Planfeststellungsbehörde hat diese Einwendungen in einem öffentlichen Termin zu erörtern. Letztlich hat die Planfeststellungsbehörde ein umfassendes Planungsermessen, d.h. es gilt das Abwägungsgebot. Es gilt, öffentliche Belange (sichere Endlagerung radioaktiver Abfälle) mit den Belangen anderer (z.B. Anwohner, Bürgerinitiativen) abzuwägen.

Standortauswahlgesetz (StandAG) seit 2013

Das Standortauswahlgesetz (StandAG) wurde am 26.07.2013 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht und ist am Folgetag in Kraft getreten. Es sieht vor, einen Standort mit der „bestmöglichen Sicherheit“ für ein Endlager für insbesondere wärmeentwickelnde Abfälle zu identifizieren. Um das Verfahren vorzubereiten  wurde die „Kommission Lagerung hoch radioaktiver Stoffe“ (ugs. Endlagerkommission)  berufen, die im Mai 2014 ihre Arbeit aufgenommen hat. Sie setzt sich aus 33 Mitgliedern aus Politik, Wissenschaft und gesellschaftlichen Gruppen sowie dem Vorsitz zusammen. Sie soll bis spätestens Mitte 2016 u.a. Vorschläge für die Entscheidungsgrundlagen (z.B. Ausschlusskriterien, Mindestanforderungen und Abwägungskriterien) für das Auswahlverfahren erarbeiten und diese dem Bundestag zur Verabschiedung vorschlagen. Bis Ende 2023 sollen nach dem Abschluss der übertägigen Erkundung Standorte für untertägige Erkundungen für ein potenzielles Endlager benannt werden. Der Abschluss des Auswahlverfahrens, d.h. die Benennung eines endgültigen Endlagerstandorts, ist laut Gesetz für 2031 vorgesehen. 

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Sicherheitsanforderungen des BMU

Am 30. September 2010 hat das BMU die „Sicherheitsanforderungen an die Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle“ veröffentlicht. Es hat diese Sicherheitsanforderungen dem BfS als Planungsgrundlage für die Eignungsprüfung eines Standortes und die Auslegung eines Endlagers vorgegeben. Diese sind somit auch auf die aktuell laufende „Vorläufige Sicherheitsanalyse Gorleben“ (VSG) anzuwenden.

Basis der Sicherheitsanforderungen waren verschiedene Arbeiten der GRS, des BfS, der Reaktorsicherheitskommission, der Strahlenschutzkommission sowie der Entsorgungskommission aus den Jahren 2007-2010. Auch die Sicherheitsstandards der IAEA und des ICRP wurden berücksichtigt. Zentrale Punkte der Sicherheitsanforderungen sind ein zu führender Sicherheitsnachweis für eine Million Jahre, die Durchführung von periodischen Sicherheitsüberprüfungen von der Planung bis zum Verschluss eines Endlagers, eine mögliche Rückholung der Abfälle während der Betriebsphase sowie eine mögliche Bergung als Notfallmaßnahme in einem Zeitraum von 500 Jahren nach Verschluss des Endlagers.

Die Sicherheitsanforderungen sollen mit den Bundesländern weiterentwickelt werden. Sie wurden bisher nicht im Bundesblatt veröffentlicht.

Stand: 25.08.2014